关于庆阳子午岭国有林场改革调研报告

按照管理局工作安排，3月10日至14日，管理局党委常委、副局长蒋太明带领办公室、党委工作部、计财处负责人赴庆阳子午岭开展国有林场改革调研。目的在于学习借鉴庆阳改革经验，指导推动我局国有林场改革落实。

一、调研过程

为做好调研工作，我局办公室和省林草局场圃处联系，给庆阳市林业局发去调研公函。庆阳市林业局高度重视，林业局副局长杨金亭全程陪同调研。3月10日，调研组从兰州出发，到达子午岭林业管理局华池分局。11日，调研组到华池分局机关了解该局国有林场改革后人员编制、经费渠道、资源管护、内设机构、管理规章制度、剥离社会职能、化解债务等方面的情况。11日下午，调研组前往子午岭面积最大、资源最多的合水分局。12日上午，调研组在合水分局机关召开座谈会，了解合水分局国有林场改革和管理情况，交流白龙江林管局国有林场改革进程，讨论庆阳和白龙江林区国有林场改革不同管理层级、不同经费渠道、不同地域环境下资源保护和生态建设有利因素和不利因素。随后，调研组前往合水境内太白镇连家砭林场调研。到连家砭管护站瞭望塔观摩子午岭腹地林相及资源状况，了解基层一线管护及职工生活情况，倾听一线职工对国有林场改革的评价和建议。在连家砭林场会议室观看了庆阳是国有林场改革和连家砭林场党建工作开展情况专题片。下午到达庆阳市西峰区和庆阳市林业局领导进行了座谈沟通，了解庆阳市机构改革后林业管理情况，以及今后林业发展思路。13日，调研组返回兰州，结束调研行程。

二、庆阳国有林场改革基本情况

庆阳市现有国有林场47个，总经营面积783.28万亩，其中有林地面积507.51万亩，森林覆盖率64.8%。2011年，庆阳市被确定为全国国有林场改革试点市，2013年正式启动国有林场改革试点，全市47个国有林场列入改革试点范围。

2015年11月，通过了国家、省国有林场改革领导小组验收。一是明确公益属性。按照生态公益型林场定位和事业单位分类改革要求，将市属27个、县属20个林场明确为公益性事业单位，按公益一类事业单位管理。二是强化管理职能。在保持甘肃子午岭林业管理局机构职能不变的同时，加挂甘肃子午岭自然保区管理局牌子，4个林管分局及所属22个林场分别加挂保护区管理局和保护站牌子，进一步加强了对国有森林资源和自然保护区管理职责。三是提高保障水平。2009年，市上将承担生态公益林建设任务的市属27个国有林场退休、在职及供养人员全部纳入市财政预算管理，在职人员从体制上理顺为财政全额供给，经费形式上实行收支两条线。2013年以来，先后将县属20个林场由差额补贴变更为全额供给事业单位，提高了财政对国有林场的保障水平。四是创新经营机制。完善了林场财政投入、项目建设及社会保障等政策支持体系。推行了目标管理、人员聘用、定责定岗以及绩效考核等人事管理和收入分配制度。建立了保障有力、归属清晰、权责明确、监管有效的森林防火、林木林地保护等森林资源保护机制。五是分离办社会职能。按照理顺“以县为主”的管理体制，将子午岭林区8所学校1个教学点及5所职工医院采取一次性、整建制、资产无偿划拨的方式分别移交所在县政府，实行属地管理。组建成立子午岭林区华池、合水、宁县、正宁4个社区居委会，具体负责林区社会事务管理和公共服务工作。

三、庆阳市国有林场改革主要做法

（一）围绕重点任务，强化责任落实。一是落实主体责任。市政府高度重视国有林场改革工作，成立了由市长任组长，分管林业和发改工作的副市长、市发改委主任、市林业局局长任副组长，市直相关单位主要负责人为成员的庆阳市国有林场改革领导小组，按照“谁主管、谁负责”的原则，落实改革责任，形成改革合力。二是加大保障力度。围绕国有林场长远发展，出台了《关于进一步加强子午岭林区保护和发展的意见》《子午岭林区保护与发展总体规划》《庆阳市国有林场改革试点实施意见》和《庆阳市国有林场改革试点补助资金使用方案》等多个文件，为改革提供支持。在中央改革补助资金9224万元的基础上，省市安排国有林场改革工作经费140万元。市财政将林场上交的3500万元收入全部返还用于扶持苗木培育，安排“五险一金”7086.46万元，每年安排社区工作经费24万元。三是加强协调配合。市县领导小组多次召开成员单位会议，研究部署改革工作；市发改、编办、林业、人社、财政及银监局等部门配合，对涉及改革的林场性质界定、经费投入、人员编制、债务化解、社会保险等诸多问题多次进行调研摸底，深入分析研究，积极衔接沟通，为试点方案制定提供了有力指导；改革推进期间，民政、教育、卫计委等部门专题研究国有林场组建社区及分离学校、医院办社会职能；发改、交通、供电等部门积极争取国有林场住房、道路、供电项目建设，理顺投入渠道，有效改善了国有林场基础设施条件。

（二）围绕资源增长，强化监管措施。把保护和发展森林资源摆在重要位置，依法行政，从严管理，认真落实森林资源监管措施，严控资源消耗，扩大资源总量。一是努力扩大林地资源。以“再造一个子午岭工程”为抓手，大力实施工程造林、封山育林、中幼林抚育和苗林结合培育，扩大森林面积，提高林分质量。2014年以来，全市国有林场共完成各类工程造林、苗林培育72.5万亩，林地面积显著增长，国有林场生态主力军作用日益突出，发展活力明显增强。二是依法加强资源监管。严格林地征占用审批，改革期间共受理审批林地征占用35宗，征占用林地的审核率达到100%，无违法占用、流转国有林地林木资源和乱砍滥伐现象发生。加强林木限额采伐管理和林地保护，控制林木消耗。坚持森林消耗量小于生长量的经营原则，严把林木采伐关，无超限额采伐问题。三是层层落实防治责任。严格落实森林防火行政首长负责制，通过层层落实包抓责任，严格火源管理，严肃问责追究，连续多年无重大森林火灾事故发生。

（三）围绕经营管理，强化机制保障。一是实行分类管理。坚持“先入轨、后完善”的原则，完成首次岗位设置、结构等级认定以及聘用备案工作的林场28个，实际聘用2038人。其中管理岗位241人；专业技术岗位497人；工勤技能岗位1300人。二是推行绩效考核。结合事业单位人事制度改革，规范了以考勤考核为主的单位内部管理，制定了《林业系统机关事业单位工作人员考勤管理暂行办法》《AB岗工作制度》《国有林场职工绩效考核暂行规定》等，将工作人员考核全部纳入市县人社部门管理，分级备案，考核结果作为晋升职务和兑现有关待遇的重要依据。三是创新经营机制。出台了《关于加强子午岭国有林场经营管理的意见》、《市直国有林场干部职工聘用、全员岗位管理、目标管理、绩效考核》制度，全面落实定岗定员，分类管理。管理人员实行岗位管理，护林人员实行目标责任管理，工勤技能人员实行定额合同管理。每年年初，林场根据各项任务及重点项目建设，制定造林绿化用工计划，作为职工出勤考核的依据，实行月报汇总，完工结算，超欠奖罚，广泛接受职工监督。经营管理机制的建立和完善，调动了各类人员的积极性，职工生活水平发生明显变化，在职人员年均工资比改革前提高了7502元，家庭人均可支配收入提高了3597元。四是加强财务管理。在从严执行上级财务管理规章制度的同时，结合管理机制改革和行业自身实际，制定了国有林场财务管理10项、项目管理13项总体要求，进一步提高了财务管理和项目工作水平。不断深化财务管理体制，强化财务监督管理，严格落实“党政一把手”不得直接分管财务工作规定及林场党政主要负责人任期经济责任审计制度，财务管理实现了由副职分管、“党政一把手”监督的制约机制。

（四）围绕强林富民，强化支撑能力。紧紧围绕科技兴林富民宗旨，着力加强科技创新、成果转化和示范点建设。改革以来，全市国有林场开展林业科研推广项目12项，获市级科技进步奖5项。实施了庆阳市古树名木资源调查与开发利用研究、子午岭优良树种资源调查与保护利用。通过组织开展难利用地造林、林木有害生物防治、生态系统恢复等技术攻关，有效破解了制约林业发展的技术瓶颈。从严从紧控制事业编制，鼓励在职工勤人员自学林业相关专业、取得较高学历，评聘相关技术职称。压缩工勤人员比例，改善职工队伍结构，逐步将现有编制过渡为以管理和专业技术为主体，全面推行了事业单位新进人员公开招聘，近年来通过公开招考及政策性安置等渠道补充人员384人，其中，公开招考高校毕业生264人，安置退伍军人120人。

四、国有林场改革工作成效

（一）发展活力明显增强。在确保国有林场生态公益职能不受影响、职工基本生产生活条件得到保障的前提下，积极鼓励、引导国有林场立足资源优势和市场需求，确立以苗木培育、森林生态旅游为主的新思路、新举措，通过经营机制创新，实现自我解困，自我发展。

（二）基础设施得到改善。改革以来，国有林场水、电、路、房等基础设施建设得到各级政府及相关部门的高度重视和大力支持，逐步纳入相应专项规划及年度计划，各项基础设施建设累计投入达到6.5亿元，实施民生项目133个，林场基础社会有了翻天覆地的变化。

（三）遗留债务有效化解。经各级林业、财政、人社、劳保及金融机构等部门核实确认，为1009名职工补缴社会保险金9703.85万元。核销生态工程债务863.59万元，偿还基础设施债务3018.76万元；申请金融机构待核销债务1411万元。目前，全市国有林场养老、医疗、失业、生育、工伤五项社会保险参保率均达100%。

（四）林区社会总体平稳。由于各级始终把保资源、保稳定作为林场改革的首要任务来落实，始终保持了对维护改革稳定的高度重视。在定编定岗上，根据林场生态公益林比重和管护职责需要，合理确定林场编制，没有因改革而产生新的下岗分流人员。坚持以最大限度保障林场职工权益为原则，解决了各项保障问题。通过改革，林场职工工资和社会保险均纳入当地财政预算管理，基本与当地同类事业单位职工同等待遇，工资水平较以前大幅度提高。改革期间，全市没有发生群体性上访事件和大规模破坏森林资源案件，没有违规处置国有资产问题的发生，林区社会总体保持平稳。

五、对我局国有林场改革的启示和建议

通过调研，我们认为，子午岭国有林场改革是在市委市政府直接领导领导下进行的，人员、经费全部由市政府直接进行预算管理，苗木收入实行收支两条线管理，林管局的主动权和需要协调的事项比较少，业务主要是保护森林资源和营造人工林，当地交通便利，民风淳朴，对森林资源保护的积极性和主动性较高，资源保护压力较小。白龙江林管局实行省级管理，人员编制和经费没有全部纳入省级预算，林情社情复杂。两个单位可比性不大。但根据调研情况，有以下建议：

（一）管理局应加大协调力度，争取早日将白龙江林管局事业编制人员和基础设施建设纳入省级财政预算，理顺投资渠道。

（二）子午岭林管局在国有林场改革中，将所有学校和卫生所全部移交地方政府，由地方政府组建社区进行管理。但地方政府在设置时过多考虑到地方群众居住的集中性，林场和管护站职工就医、子女就学距离很远，极为不便。由于各局属单位学校已经移交地方，建议国有林场改革后，两水林中和现存医疗机构继续保留。

（三）子午岭林管局位居庆阳革命老区，具有浓厚的红色革命基因。建议管理局协调联系，选派优秀处级或科级干部到庆阳子午岭林区挂职锻炼；在党员教育方面，可组织党员到庆阳红色革命基地参观学习，到子午岭林管局学习党建方法和经验。