关于《甘肃省林业和草原行政处罚裁量权基准(试行)》《甘肃省林业和草原行政处罚裁量权基准适用办法》政策解读
时间:2023-07-31 来源:

为深入贯彻落实习近平法治思想,进一步规范林草行政处罚行为,保护当事人合法权益,甘肃省林业和草原局制定了《甘肃省林业和草原行政处罚裁量权基准(试行)》(以下简称《裁量权基准(试行)》),《甘肃省林业和草原行政处罚裁量权基准适用办法》(以下简称《适用办法》),于2023年10月1日起施行,有效期两年,为便于各有关部门、单位更好地理解适用文件的相关内容,做好贯彻落实,现就出台背景及主要内容解读如下:
    一、出台背景
    制定行政处罚裁量权基准,规范行政处罚裁量权行使,对保障法律法规有效实施,维护社会公平正义具有重要意义。习近平总书记在党的二十大报告中强调,要“健全行政裁量基准”。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》增加了行政处罚裁量基准的规定。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发〔2022〕27号)从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面系统的安排。我省原有《林业行政处罚自由裁量权实施标准》于2016年制定发布,到目前已有7年时间,期间,经机构改革职能划转承接,《行政处罚法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》《种子法》等26部法律法规规章修订,《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》等多部法律法规出台,原实施标准内容已不适应实施现行林草法律法规规章的需要,无法满足新形势下林草行政执法的实践要求。因此,省林草局建立健全行政处罚裁量权基准制度,规范行使行政裁量权,研究制定了《裁量权基准(试行)》《适用办法》,能有效规范约束行政处罚裁量权,也为全省林草行政执法人员依法行使权力提供了指引,从源头上预防和减少行政处罚随意性,促进严格规范公正文明执法,有效提高林草执法公信力,预防和减少行政争议的发生,同时有效维护公民、法人和其他组织合法权益,进一步提升林草行政执法权威性和科学性、维护社会公平正义。
    二、适用范围
    《裁量权基准(试行)》《适用办法》适用于全省各级林业和草原主管部门、法律法规授权的组织和依法受委托的林草行政执法单位。
    三、制定原则
    一是遵循行政处罚法定原则,体现事实要件与法律要件相一致性,严格依照有关法律法规执行。
    二是遵循处罚依据法定原则,体现优先适用法律效力层级高的法律规范,并对相同性质的违法行为,适用相同的法律规范予以处罚。
    三是遵循裁量权合理适用原则,对于法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类和幅度的,《裁量权基准(试行)》根据违法情节、社会危害程度等作出具体划分和对应设计,体现“同等情节同等处罚,不同情节不同处罚”。
    四、起草及征求意见情况
    省林草局对《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》等34部法律法规规章中涉及林草部门行政处罚工作的条款进行了全面梳理。在此基础上,对近年来相关部委、地方政府部门制定的各行业、各地区行政处罚裁量权基准进行了研究借鉴,对照林草工作职责,结合基层林草行政处罚工作实际,形成了初稿。就修订过程中的难点问题,向省司法厅有关专家咨询,同时委托法律顾问审查并提出修改意见,征求局机关有关处室、局直有关单位以及各市州、县(区)林草部门意见建议,并组织专家召开了论证会进行论证研讨。对初稿修改完善后向社会公开征求意见,同步再次向局机关有关处室、局直有关单位、各市州、县(区)林草部门征求了意见建议,经认真研究修改完善后,最终形成了《裁量权基准(试行)》《适用办法》审议稿,于8月29日经局务会议审议通过。
    五、主要内容
    《适用办法》共22条,主要对行政处罚裁量权基准的适用范围、适用原则、处罚幅度、对违法行为不予处罚、从轻、从重处罚的情节及集体讨论、纠正行政处罚裁量权不当、追究责任、生效时间等情况予以明确。
    《裁量权基准(试行)》共11部分165项,具体包括:
    1.违反森林法律法规类12项;
    2.违反草原法律法规类12项;
    3.违反湿地保护法律法规类9项;
    4.违反野生动物保护法律法规类25项;
    5.违反防沙治沙法律法规类6项;
    6.违反林草种苗及植物新品种管理法律法规类31项;
    7.违反自然保护地管理法规类23项;
    8.违反森林、草原防火法规类24项;
    9.违反林草有害生物防治检疫法规类10项;
    10.违反野生植物保护法规类5项;
    11.其他林业和草原行政案件类8项。
根据每项违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度划分若干个等级,共细化了546个等级,并列明每个等级处罚的具体标准,使裁量权基准更具合法性、合理性和公平性。考虑到部分上位法正在修订完善中,为确保修订后的裁量权基准务实管用,后续还将结合基层执法工作实际和法律法规的“立、改、废” 适时对基准进行修订完善,因此基准以试行先行公布实施。
    六、有关修订内容说明
    (一)针对法条之间规定不一致的,按照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别规定优于一般规定的原则明确应当适用的法条,确保对同一违法行为处罚尽可能保持一致。比如,因《中华人民共和国森林法实施条例》与新修订的《中华人民共和国森林法》内容有冲突,《裁量权基准(试行)》以《森林法》为主,并根据最新出台的《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》进行了修改完善;同时《裁量权基准(试行)》吸纳了一些新出台且具有地方特色的法律,如《中华人民共和国青藏高原生态保护法》,也显示该裁量基准与时俱进的特点。
    (二)坚持主观标准与客观标准相结合,综合、全面考虑违法情节,充分考虑各种林草违法行为的特点,科学设定违法程度和裁量标准。尽量细化、量化,实现裁量幅度与行政相对人违法行为相匹配,体现过罚相当、公平公正、程序正当、综合裁量、有利于当事人、处罚与教育相结合的原则。
    (三)注重裁量基准的可操作性,避免出现显失公平、过罚不当的情况。如在违反林草有害生物防治检疫法规部分法条设定的罚款幅度为一百元至二千元,《裁量权基准(试行)》在设定违法情节时选择以亩为单位衡量行为人不同程度的破坏面积,以便更好的保护林草资源。
    (四)注重法条内部的关系,严格依法设定从重情形。如《中华人民共和国野生动物保护法》五十条第一款依照第四十八条、四十九条、五十二条规定从重处罚,《裁量权基准(试行)》将该条分别与第四十八条、四十九条、五十二条一并列出,以进一步规范执法人员裁量空间,防止执法人员执人情法、办人情案。
    (五)对《裁量权基准(试行)》的违法程度采取由轻到重渐进档次进行排列,按法律法规规章规定的对违法行为合理划分,明确具体处罚标准,对危害程度等因素基本相同的同类违法行为,量罚幅度也基本相同,无论是执法人员还是行政处罚相对人,都能清晰地判断违法行为分属哪一档次,按照何种处罚标准进行处罚。
    (六)《适用办法》《裁量权基准(试行)》公布后,全省各级林业和草原主管部门、法律法规授权的组织和依法受委托的林草行政执法单位按照林草行政处罚裁量基准,在综合考虑个案违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等,选择适用的处罚种类和法律依据,确定适当的处罚幅度行使行政处罚权。

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