导　语　　

　　党的十九届四中全会是一次开创性的重要会议，在中国特色社会主义事业发展历史上具有里程碑意义。会议总结过去、立足当下、规划未来，作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。学习贯彻全会精神，是当前和今后一段时间的重大政治任务。为帮助广大党员干部深入学习会议精神，我们围绕《决定》中涉及的一些重大理论和实践问题，邀请专家学者进行阐释解读。今天，我们推出“十三个坚持和完善”和“十三个显著优势”系列理论文章之八，敬请垂注。

 

制度为基，以厚民生

——坚持和完善统筹城乡的民生保障制度

邹文开

 

　　增进人民福祉、促进人的全面发展是中国共产党立党为公、执政为民的本质要求。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。

　　为人民谋幸福是中国共产党的初心和使命。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，体现了中国共产党坚持以人民为中心的价值旨归。在新时代，人民幸福感的获得和对美好生活的期待，与就业、教育、社会保障和健康密切相关。正是为回应人民群众的这些关切，中国共产党提出了一系列有效增进人民福祉的长效机制和制度安排。

 

　　一、以就业增进百姓幸福感

　　就业既是经济政策靶向，也是政府安邦之策，是最大的民生。习近平总书记多次强调，要坚持就业优先，做好百姓就业这篇文章。

　　（一）就业托举幸福梦

　　就业是民生之本、财富之源。“你幸福吗？”看似简单的问题，却引发了人们对幸福指数的追问。找到适合自己的工作,是许多求职者的心愿。有所忙、有所获、有所盼是幸福最好的形态。就业脱贫、就业致富的故事，在山东淄博开办农家乐的村民、湖南茶陵米蔬种植合作社的农民以及广西扶绥返乡农民工中随处可以听到。“政府搭台促就业、市场需求引就业、民众自主来创业”精准反映了中国就业的状况。

　　（二）数据见证新成就

　　天翻地覆慨而慷，新中国成立70周年以来，尤其是最近十年，我国就业工作取得了巨大成就，表现在各种统计数据指标的良性分布。

　　就业人数维持稳定：2009年至2018年，数据显示全国就业人口总数呈稳定中趋升态势。10年来，就业人口总数增加近3000万人。

 

 

 

　　灵活就业逐渐多样：相较于上世纪90年代人们主要集中在党政机关、事业单位和国企就业的状况，最近十年，外企、民企、个体经营、自主创业等灵活就业形式成为主流、常态。数据显示，2018年灵活就业人数是2009年的2倍多，这充分表明就业市场多元化，社会吸纳力增强。

　　工资水平稳健提升：就业就会有工资收入，工资收入是人们的主要经济来源。近十年来，全国城镇就业人口平均工资水平有了巨大飞跃。数据显示，2009-2018年，全国城镇就业人口年平均工资上涨2倍多，从2009年的不足4万元一跃为2018年的8万多元，可支配收入增加，民众幸福指数也随之跃升。

 

 

 

　　失业比例逐步下降：与就业相对应的是失业，失业率的高低变化从侧面印证就业的情况。数据表明，2016年失业率跌破4%，2018年更是下降到3.8%。失业人口的减少说明经济运行状态良性健康，产业吸纳就业人数多。

　　（三）就业压力待纾解

　　尽管当前我国就业形势总体平稳，但不可否认我国依然是世界上人口和劳动力供给最多的发展中国家，解决就业问题具有长期性、艰巨性、迫切性和复杂性。在未来一段时期，外部不确定因素依然较多，国际社会贸易保护主义抬头，经济下行压力风险犹存，就业形势不容乐观。一方面，就业总量压力依然较大，近些年我国年均新增城镇就业人口高达1500多万人，且素质参差不齐，就业期限短，就业质量不高；另一方面，就业结构性区域性矛盾更加突出，产业结构性调整使得部分行业部分地区的市场供求冷热不均，部分行业、部分地区面临着稳岗保就业压力。此外，部分困难群体的就业压力也比较大，大龄低技能劳动者就业难题也将持续存在。

　　（四）政策扶持是基石

　　“治国之道，富民为始。”而要实现人民安居乐业、社会富足安康，离不开稳就业的兜底保障。面对经济下行压力加大和外部环境影响，党中央、国务院把稳就业放在更加突出位置，坚持就业优先政策，实施了一系列稳就业、促就业政策措施，就业形势保持总体稳定。党的十九届四中全会公报明确把新中国成立70年来的“中国之治”上升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出要“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”，释放制度活力。

　　政策引路——厚植就业沃土：系统性释放政策红利是建立就业促进机制的基石。就业政策要全面发力，要将就业优先政策置于宏观政策层面，凸显就业在我国经济社会发展中的优先位置，丰富宏观经济政策制定的内涵。要把就业作为经济社会发展的优先目标，采取更加积极的就业措施，抓重点、调结构、守底线，实现经济发展和扩大就业良性循环。纵然外部环境复杂严峻，内部经济面临诸多压力，但在一系列稳就业政策的推动下，百姓能安心，中国有信心。“就业比较充分”和“更高质量就业”是全面建成小康社会的重要目标，必须努力实现。

　　抓住龙头——做强经济大蛋糕：加大经济结构调整力度，加快需求结构、城乡结构、产业结构和区域结构的优化升级，提高经济发展质量和效益，实现经济的稳定增长和经济结构有序调整。

　　解困企业——练好吸纳就业功：实施大规模减税降费政策，不断降低企业营商成本；落实提高小规模纳税人免征增值税标准和小微企业、科技型初创企业普惠性税收减免政策；不断加大失业保险费返还力度，刺激企业发展生产，扩大就业岗位需求。

　　创业拓荒——铺就幸福康庄路：扶持双创企业带动就业，持续推进双创企业优惠政策，深化“放管服”改革，加强对灵活就业、新形态就业的扶持。

　　精准施策——聚焦帮扶困难者：积极引导高校毕业生创业创新、基层就业、参军入伍；结合乡村振兴计划，不断提升农民工就业服务质量；加快推进退役军人就业创业服务体系建设。针对就业困难人员、农村劳动力以及高校大学生等重点就业群体，启动就业援助月活动，开展“春风行动”，启动大中城市联合招聘高校毕业生的春季专场活动，为劳动者免费提供岗位信息、政策咨询、就业创业指导等服务。加大对就业困难人员的就业援助，确保“零就业家庭”动态清零。实施全方位公共就业服务推进行动。

　　培训铺路——授之以渔涨技能：大规模开展职业技能培训，实施职业技能提升行动，如从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。2019年，教育部颁布《高职扩招专项工作实施方案》，针对高中毕业生、退役军人和下岗失业人员、农民工、新型职业农民等不同群体的特点和受教育状况，分列招生计划、分类考试评价、分别选拔录取，为各类群体提供多样化入学方式，缓解农民工、下岗工人和退役军人的就业压力，提升劳动力技能。

　　总之，实现党的十九届四中全会提出的“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”的目标，政府工具箱中有充足的组合拳可以应对，有能力保持就业局势平稳。综合近年就业政策来看，就业政策顺利实施与经济增长不断趋稳向好、改革红利不断释放休戚相关。正是在持续不断的经济政策调整和供给侧结构性改革的巨大推动之下，遵循转方式、优结构、换动力的原则，相关配套就业政策才可能源源不断地激发出巨大的经济活力，培育多元化的就业“蓄水池”，从而实现充分就业。

 

　　二、终身学习铸就强国根基

　　“无人不当学，无时不当学”。终身教育已成为当今经济社会快速健康发展的重要条件，是我国转入高质量发展的现实需要，也是新时代贯彻终身学习理念的必然要求。增强我国综合国力、实现人才强国战略、建设创新型国家，要求形成面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的终身教育体系，构建起人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。

　　（一）重视终身教育体系，解决突出问题

　　构建终身教育体系，建设学习型社会，是当前社会的共识，也是我国建设创新型国家的必由之路。进入新时代，终身教育体系不仅已成当前社会的关键词，也经常出现在党和国家的政策文件中。党的十八大报告提出“完善终身教育体系，建设学习型社会”。党的十八届三中全会要求“拓宽终身学习通道”。党的十九大报告指出，“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，要构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习“立交桥”。《中国教育现代化2035》明确提出“构建服务全民终身学习的现代教育体系”，还明确2035年主要发展目标。党的十九届四中全会也提出“构建服务全民终身学习的教育体系”。上述内容表明党和国家十分重视终身教育，为构建终身学习体系、建设学习型社会指明了方向，提供了路径选择。

　　然而，当前我国终身教育体系还处于破冰阶段，教育内部、教育与行业之间长期存在不融通和不衔接等方面的问题：

　　1.过于强调以选拔为目的的招录制度，实现了基础教育与高等教育的衔接，但却束缚了多元化人才的成长发展。虽然近些年我国不断深化教育领域改革，完善招录制度，但仍存在过于强调选拔，忽略一些人群特殊需要的情况。

　　2.教学管理制度的障碍和资源保障的缺位，阻碍着弹性学制的真正落实,不利于大学生与职业生活的衔接。

　　3.不同层次、类型学校间学分互认难度大，学历与非学历、学位与职业资格证书间转换通道闭塞。这将严重阻碍学校间学习者的流动，对培育多元化受教育者筑起藩篱，难以实现终身教育的目的。

　　4.终身教育体系的法规缺失。终身教育体系多见于党的报告和国家政策中，终身教育体系法规缺失，导致其缺乏法治保障。

　　（二）健全体制机制，构建学习型社会

　　习近平总书记强调：“中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”构建终身教育体系，建设学习型社会，要从以下几个方面下功夫：

　　全面贯彻党的教育方针，完善立德树人体制机制。要坚持教育为人民服务、为社会主义服务的宗旨，以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民作为教育工作目标，保障人人享有受教育的机会，让教育发展成果更多更公平地惠及全体人民。

　　实施国家资历框架，加快建设“学分银行”，完善多种教育统筹协调发展机制。实施国家资历框架，构建衔接沟通各级教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”，提供多次选择机会，满足个人多样化学习和发展需要。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，启动1+X证书制度试点工作，拓宽终身学习通道。如上海市终身教育学分银行。

　　支持和规范民办教育。进入新时代，民办教育不断发展壮大，形成了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面，有效增加了教育服务供给，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。民办教育已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。截至2018年，全国共有各级各类民办学校18.35万所，比上年增加5815所，占全国比重35.36%；招生1779.75万人，比上年增加57.89万人，增长3.36%；各类教育在校生达5378.21万人，比上年增加257.74万人，增长5.03%。

　　发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式。构建终身学习体系，搭建以学习者为导向的资源共享平台，建立覆盖各类人群、方式灵活的终身学习体系；推进“教育+互联网”发展，按照服务教师教学、服务学生学习、服务学校管理的要求，建立覆盖各类教育的数字教育资源体系。加快数字校园建设，积极探索基于互联网的教学。推动开放大学和广播电视大学举办“老年开放大学”或“网上老年大学”，并延伸至乡镇（街道）、城乡社区，建立老年学习网点。

　　健全终身教育体系的立法。建立终身学习体系，建设学习型社会，并非一个自发过程，需要依靠法律法规的强制和规范。尤其是进入新时代，一方面终身学习理念逐渐深入人心，另一方面学习的短视性和功利性盛行，通过终身学习法律法规的强制和规范，可以保障其教育的过程和成效。

　　活到老，学到老，是对构建终身教育体系、构建学习型社会的完美诠释。当今世界正处于百年未有之大变局，要使我们的思想适应新情况新挑战，就需要不断学习。教育是实现学习的重要方式，终身教育是实现学习强国的重要途径。构建终身教育体系，建设学习型社会，不仅是我国实现经济社会健康快速发展的举措，也是实现人才强国战略的必由之路。

 

　　三、社会保障彰显中国特色

　　我国社会保障体系现状如何？存在哪些问题？怎么解决？对这些问题的回答，是我们更好理解党的十九届四中全会关于“完善覆盖全民的社会保障体系”的基础和前提。

　　（一）我国社会保障体系建设进步快，作用大

　　社会保障是一种制度设计，更是一套复杂体系。自1950年开始，我国从失业工人救济、劳动保险、退学待遇等多方面开始了探索。改革开放以来，社会保障立法加快。1990年代开始，我国社会保障体系已逐渐建立起来。1993年党的十四届三中全会提出“建立多层次的社会保障体系”以及“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。90年代后期，基本搭建了“五险”为主体的制度框架。2010年，《社会保险法》出台。2014年党的十八届四中全会上，完善社会保障法律法规作为“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重要部分被提出。2017年，党的十九大报告强调“加强社会保障体系建设”，明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”当前，我国社会保障体系框架已基本形成，包括社会保险、社会福利、社会救助、慈善事业、社会优抚和住房保障等内容。

　　此外，按保障对象可将我国的社会保障体系分成如下三大类：

　　1.以贫困、遭受意外为保障对象的扶贫与救助体系；

　　2.以劳动者和居民各类生活风险的社会保险制度体系；

　　3.以老年、残疾、优抚对象等特殊人群为主并面向全体国民的公共服务与福利体系。

　　就退休人员人均基本养老金来看，2019年1月1日起，退休人员人均基本养老金水平又提高5%左右。这是自2005年以来，连续15年提高企业退休人员基本养老金。2018年7月1日，养老金中央调剂制度正式实施，这为2020年全面实现省级统筹，未来实现全国统筹打好了基础。

　　就我国社会保障体系的作用来看，至少发挥了以下作用：第一，切实保障和改善了民生；第二，资源有效配置，有力促进了经济发展；第三，实现国民收入的再调节和分配；第四，降低和防控了风险，维护了社会稳定和谐；第五，缓解了社会矛盾，促进了公平正义。

　　（二）完善我国社会保障体系

　　如前所述，我国社会保障体系建设取得了令人瞩目的成就，社会保障体系日臻完善。但不可忽视的是，当前还存在一些问题亟待解决，需要在社会保障体系建设中加以统筹考虑。

　　1．人口老龄化加剧影响养老保险、医疗保险、养老服务制度的有序推进

　　如今，空巢、独居、高龄、失能老人越来越常见。我国在老龄化不断加快的过程中，表现出的老年人老有所养问题和失智失能老人的养老服务、护理保险等问题十分突出，其实，除了失智老人的问题，还有亿万失能、留守、空巢、失独等老人的社会保障、养老服务等问题亟待国家加强制度建设。

　　我国从2000年开始已进入老龄化社会。2018年底，我国60岁以上老年人口达到2.49亿。下图为近来我国老年人口变化情况，数据表明，每年递增超过千万人。

 

 

　　人口老龄化对社会养老保险和医疗保险提出了更高要求。失能失智老人的大量增加，更给我国社会保障体系和养老服务体系建设带来了挑战。在农村，老年人对公平享有社会保障的诉求日益增强，但农村老年人的社会保障还比较脆弱。人口老龄化对制度适应流动性提出了挑战。

　　中国在未富先老、未备先老的情况下进入人口老龄化社会，这对社会养老保险和医疗保险等提出了更高的要求。现代化、城镇化促发了老龄化的加剧，并引发了城乡、地区间新的不平衡，特别是带来了劳动力的减少，而当前大量参保人群快速转变为享受保险的人群，社保资金支出压力陡增。而老龄化伴随着高龄化、空巢化、失能化、多病化和人口流动、迁移，带来的异地养老问题、医疗问题、农村三留守问题必然愈发明显，社会保障体系完善和理顺刻不容缓。当下急需加快落实社保转移接续、异地就医结算制度；完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人帮扶制度。　　

　　2．我国社会保障体系群体、地区差异明显，养老保险全国统筹步履维艰

　　社保覆盖不完全，很容易引发新的社会矛盾和不公平。不同的社会群体，由于工作单位性质、户口等方面的差异，被区分为不同的阶层，分别进入了条件不同、待遇计发方式各异的社会保障类别之中，造成群体间的社保制度分割和利益固化，引发一系列矛盾和问题。无论是发达地区还是落后省份，各地的企业职工社会保险与机关事业单位人员社会保险都不统一，是分别建制和独自运行的。

　　就养老保险来看，各地情况差别大，全国统筹难度高。以黑龙江与广东为例，黑龙江的企业职工基本养老保险基金在2013年已经入不敷出，并且收支差额呈逐年扩大趋势，2017年缺口达486.2亿元，需要中央政府支援。同年广东的收支结余7652.5亿元，面临如何保值增值的压力。养老金中央调剂的步伐并不快，2019年养老金中央调剂比例仅从3%提高至3.5%，也体现出养老保险实现全国统筹是一个艰难的过程。由此可见，养老基金积累和发放领域的全国失衡性矛盾突出，是我国社会保障体系要应对的重大课题和难题。

　　由于地区、工作性质、城乡等差异以及历史原因导致我国社会保障体系群体差异明显。如越来越多的农村剩余劳动力进入城市发展，但他们无法享受与城市相同的社会保障。由于东西部经济发展基础和现状、条件、速度的不同，加上地方政府征缴养老保险的积极性的激励措施不够，社会保障制度地区之间不统一，项目之间不协调、不均衡制约了我国社会保障的公平与效率，导致全国统筹养老保险进展缓慢，社会保障体系不平衡不充分的矛盾依然存在。为此，需要加快建立基本养老保险全国统筹制度，坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。

　　党的十九届四中全会提出“完善覆盖全民的社会保障体系”，一方面表明我国社会保障体系的目标和任务已经确定，就是要建成完善覆盖全民的社会保障体系；另一方面也说明，我国的社会保障体系还没能完全覆盖全民，很多制度还缺乏或不完善，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，努力实现制度体系、保障能力的提升发展，满足广大民众不断增长的需求，实现人人有保障，促进社会公平公正、经济社会进步和人的全面发展。

 

　　四、全民健康助力全面小康

　　健康不是一切，但是没有健康就没有一切。健康是促进人的全面发展的内在要求，不仅关乎个人的生活质量，也关乎亿万家庭的幸福和整个社会的和谐稳定。提高全民健康水平是中国共产党贯彻落实以人民为中心执政理念的具体体现。

　　（一）健康事业成绩斐然

　　经过70年的建设和发展，医疗卫生事业取得巨大成就。医疗卫生机构数从1950年的8915家，增长到2018年的99.7万家。我国卫生人员的总数从1950年的61.1万余人增长到2018年的1230万余人。

　　我国人均预期寿命从1949年的35岁提高到2018年的77岁。婴儿死亡率由200‰下降到6.1‰，孕产妇死亡率由1500/10万下降到18.3/10万，主要健康指标优于中高收入国家的平均水平。我国住院患者总死亡率逐步下降并稳定在较低水平，由2005年的1.1%下降至2018年的0.44%。2018年全国医院平均住院日为9.3天，比1992年的峰值16.2天降低了6.9天，降幅达42.6%。2018年，个人卫生支出占卫生总费用的28.6%，政府和社会卫生支出占比达71.4%。

　　（二）健康中国未来可期

　　2018年7月，电影《我不是药神》上映后引发人们的普遍关注和热议。电影《我不是药神》的热映，充分表明人们对身体健康和幸福生活的美好期待。电影热映期间，李克强总理及时回应社会关切，作出批示，要求有关部门加快落实抗癌药降价保供等相关措施。李克强表示，必须多措并举打通中间环节，督促推动抗癌药加快降价，让群众有切实获得感。2018年以来，通过抗癌药医保准入专项谈判，新增17种抗癌药进入医保目录，价格平均降幅为56.7%。开展抗癌药省级专项采购，共有1714个药品降价，平均降幅达10%。

　　必须承认，当前群众看病就医还存在不少难题。比如，东西部地区医疗资源如何平衡，大医院、小医院如何统筹，医保如何打破城乡两元分割等。为此，党的十九届四中全会明确提出“深化医药卫生体制改革，健全基本医疗卫生制度，提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平，加快现代医院管理制度改革”等对策措施，不断增进群众健康福祉。

　　2017年，长春长生生物科技有限公司生产的一批百白破疫苗被发现不合格。不到一年，2018年7月，长生公司再曝疫苗质量问题。疫苗质量事关生命安全和身体健康，事关群众的切身利益。习近平总书记作出重要指示，要求彻查问题疫苗，严肃问责，依法从严处理。长生疫苗案除了公司和相关责任人受到应有的惩罚之外，另一个直接的影响便是促成了一部法律的出台。2019年6月29日，第十三届全国人大常委会第十一次会议审议通过《中华人民共和国疫苗管理法》，自2019年12月1日起施行。党的十九届四中全会也提出要“加强公共卫生防疫和重大传染病防控，健全重特大疾病医疗保险和救助制度”。法律的出台和制度的完善，将为维护人民群众的身体健康提供坚实的法律和制度保障，为中华民族伟大复兴打下坚实的健康基础。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全民健康，指出没有全民健康就没有全面小康，强调把人民健康放在优先发展的战略位置，几年时间里作出了一系列重大决策，体现了党和国家在保障和改善国民健康的顶层设计和制度安排，使得更加精准对接和满足群众多层次、多样化、个性化的健康需求成为可能。

 

 

　　人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。随着生活水平的提高，人们对健康的期待与日俱增。党的十九届四中全会提出“强化提高人民健康水平的制度保障”的任务和要求，彰显了“人民至上”的价值取向，体现了中国共产党为人民谋幸福的初心。

　　（作者系北京社会管理职业学院党委书记、院长，民政部培训中心主任）