党的十五大和八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，为改革和完善社会救济制度、建立健全社会保障体系，维护社会稳定，应当抓紧建立城市居民最低生活保障制度。为了推动城市居民最低生活保障制度的建立，国务院1997年9月下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)，对城市居民最低生活保障的主要政策，包括保障对象、保障标准、资金来源(列入地方各级财政预算)等作了明确规定，并对城市居民最低生活保障制度的实施步骤提出了具体要求。地方各级人民政府高度重视这项工作，截止1999年6月底，全国668个城市中已有660个城市建立了居民最低生活保障制度，其中：4个直辖市、27个省会城市、200个设区的市已全部实行了最低生活保障制度，429个县级市实行了最低生活保障制度，只有8个县级市未建立。1505个县人民政府所在镇也实行了城市居民最低生活保障制度，另有133个未建。
总的来看，城市居民最低生活保障制度的实施效果是很好的，各地方和有关部门要求进一步规范具体操作，并将这项工作纳入法制化的轨道。国务院1999年立法工作安排中已将本条例列为今年完成的行政法规立法项目。
民政部于今年1月18日将《城市居民最低生活保障条例(送审稿)》报请国务院审批。法制办收到此件后，征求了国务院有关部门和大部分省、自治区、直辖市的意见，根据所提意见形成修改初稿后再次征求了部分地方和部门的意见，并和民政部、财政部的同志共同在西安、上海分别召开了陕、甘、宁、青和苏、浙、沪、粤两个座谈会，还到基层对城市居民最低生活保障工作进行了调研。在此基础上，法制办会同民政部反复研究、修改，形成了《城市居民最低生活保障条例》(以下简称条例)。现就几个主要问题说明如下：
国发〔1997〕29号文件规定：“城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。”许多地方具体从事最低生活保障工作的同志提出，最低生活保障标准是以月为时间段计算的，从实际操作看，仅看月收入还不足以准确反映一个家庭的实际生活状况，建议按照一些地方的做法，增加实际生活水平作为参考条件。但由于工作中对“实际生活水平”难以掌握，故未采纳这一意见。一些地方还提出，城市的法定范围包括城市和建制镇，但在这个范围以外的地方也还居住着少量持有非农户口的居民，他们没有承包土地，同样是依靠工薪收入为生的，也应纳入最低生活保障的范围。国发〔1997〕29号文件也规定了“各地要根据当地实际情况，逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。”据此，条例规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”(第二条第一款)这样规定，有利于各地按照国务院文件精神，逐步扩大城市居民最低生活保障制度的覆盖面，维护社会稳定。为了体现逐步扩大的精神，条例第十六条规定省级人民政府可以根据本条例，“规定实施的办法和步骤。”同时，根据一些地方和部门建议对“收入”的范围加以界定的意见，条例规定：本条例所称收入，“是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。”(第二条第二款)
关于城市居民最低生活保障的发放办法和形式，条例根据国务院文件的要求，结合各地方的通行做法，规定：“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。”(第八条)
国发〔1997〕29号文件规定：“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障基本生活、又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地确定保障标准。保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。”条例根据国务院文件的上述要求，参考一些地方的实际做法，对城市居民最低生活保障的标准作了比较具体的规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县(县级市)的城市居民最低生活保障标准，由县(县级市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”城市居民最低生活保障标准一经确定，就要执行下去，只是在需要提高时才有重新核定的问题(即不能降低)。据此，条例第六条规定了“城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。”
国发〔1997〕29号文件对城市居民最低生活保障待遇的申请、审批程序未作规定。为了更好的将城市居民最低生活保障制度纳入法制化的轨道，各地方都要求这个条例对此作出规定。条例根据各地方的实际做法，对申请、核实、审批、监督的程序作了比较具体的规定：“申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。”“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。”(第七条)县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应区分不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇；对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。“管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。”(第八条)“对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。”(第九条)同时，为了建立动态核查、调整机制，保障城市居民最低生活保障待遇的合理发放，条例规定：“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。”“管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。”(第十条第一款、第二款)为了使享受城市居民最低生活保障待遇的对象中有劳动能力但尚未就业的人员对社会有所贡献，并有利于促进其尽快就业，条例规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”(第十条第三款)并相应规定：“地方各级人民政府及其有关部门，应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。”(第十一条)
条例对从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员和城市居民违反本条例的行为，分别规定了相应的处罚：“从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；(二)玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。”(第十三条)“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障待遇；情节恶劣的，处以冒领金额l倍以上3倍以下的罚款：(一)采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取城市居民最低生活保障待遇的；(二)享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。”(第十四条)
此外，为了保证城市居民最低生活保障资金的安全，条例规定：“财政部门、审计部门依法监督城市居民最低生活保障资金的使用情况。”(第十二条)