工作研究

 林业行政执法与刑事司法衔接存在的问题及意见建议

——2015年度白水江林区公检法“三长”联系会议讨论议题

白水江局   李 明 军

      近年来，随着城镇化的进程的加快,林区建设用地需求不断增加，加之地方政府积极争取的发展项目（村村通公路居多，有的整村已搬迁多年了，现在居然开工要修建村村通公路越来越多，造成了对林地的侵占和征占用林地的不断增多，土地占用需求压力向林地转移，凸显出林地资源保护与当地经济发展的矛盾，林地管理和保护工作面临着严峻的挑战。为此，林业行政执法与刑事司法衔接机制的作用就日益彰显，行政执法与刑事司法的衔接已被写入中共十八届三中全会“关于全面深化改革若干重大问题的决定”之中，因而成为未来中国法制发展的一种重大路径选择。 
    林业行政执法与刑事司法衔接机制是指以林区检察机关的法律监督职能为核心，促进林业行政执法机关与刑事司法机关之间的相互配合，保证林业行政执法机关在执法过程中，将涉嫌犯罪案件从一般违法案件中分离出来，及时向森林公安机关、林区检察机关移送，森林公安机关及时接收、处理，形成对破坏林区生态犯罪打击合力的办案协同机制。

     一 、白水江林区侵占和征占用林地的特点

    由于白水江林区内及周边群众历史上沿袭至今，都是以农业为主，辅以放牧、采药、种植经济作物，且大多数群众居住在深山林缘、高寒阴湿、半山干旱等脆弱的自然障碍区，生产生活条件恶劣，经济状况十分落后。侵占征占用林地种植经济作物（党参），探矿、修水电站、开办砖厂等征占用林地现象就显得较为突出。它的特点是：

    一是 “以买代征”，谋取非法利益。“以买代征”大多集中在交通便利的集镇地域，该地域带经济较为活跃，一些利欲熏心的人，通过购买农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，其实质是规避法定的林地专用和林地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模。由于林地和非林地相互交织，蚕食林地现象较为常见。

   二是监管缺乏，存在监督真空。现实中存在租赁双方在签订合同时就违反国家有关规定，签订无效合同或者损害林地资源的合同，或者承租人在实际履行合同中出现在该农地上扩大到了非法占用林地上采挖石材、搭建建厂房等违反合同约定等违反现象，而对这些违反现象，往往无人监管，而有监管职责的地方部门或坐视不管或监管不力，实际上成了监管真空地带，不法分子大肆毁坏农用地，进而从非林地扩大到林地，为其侵占林地和占有林地创造了条件。

    三是非法使用后，无法恢复植被。由于行为人在侵占林地和征占林地上实施建筑、挖沙、采石、采矿、取土、堆放废弃物等行为，导致土地板结、沙化、水土流失，土壤肥力消失或岩层裸露，林木生长条件破坏严重。

    四是弃耕地时有复耕现象发生。由于行为人受利益驱使，对一些权属不清、界限不明，林地和非林地的地界，打着政策的擦边球，尤其在历史遗留问题上，故意造成权属不明确的假象，对一些弃耕地进行复耕，种植经济作物（党参），发展自身经济，致使林地资源受到破坏。

    二、白水江林区群众法律意识淡薄

    林区内有的群众对《森林法》《林业行政处罚法》等相关林业法律法规不太清楚，有的错误地认为，已经与村委会或者与农用地合法使用权人签订了租赁协议，用地行为就是合法的，肆意扩占到林地，且振振有词美名曰：我们有“手续”。有的错误地认为靠山吃山这是天经地义的。有的租用土地和非法占用林地之前往往会得到地方基层组织负责人的默许或者是口头上的支持，尽管林业行政执法部门对其进行了行政处罚或者是责令其限期整改，往往会因为有人支持而对处罚决定置若罔闻。

    三、我国的法律规定，行政违法行为涉嫌犯罪的，行政执法机关必须将案件移送司法机关，由司法机关追究相关人员的刑事责任。

    上述侵占林地和征占用林地问题和现象不仅严重影响了对不法分子的打击力度，助长了犯罪分子的嚣张气焰，而且很大程度上损害了整顿和规范白水江林区管理秩序工作的效果。为了确实保证行政执法机关将涉嫌犯罪案件移送司法机关、有效促进林业行政执法机关与刑事司法机关之间的相互配合，很有必要建立林业行政执法与刑事司法衔接的长效机制，充分发挥检察机关在其中的监督作用，从而形成对行政执法领域不法分子打击的高压态势，遏制其不断增长与蔓延的势头。从而为白水江林区生态建设健康运行保驾护航。

    四、“两法衔接”的内涵和重大意义

    林业行政案件有98种，林业行政执法主要以教育为目的，而刑事司法以到达惩治犯罪为目的。《林业行政处罚法》和刑事司法虽然目的程度不同，但行政执法与刑事司法之间是一种由量到质的递进关系，既具有内在同一性，又具有阶段差异性，这种内在的逻辑联系决定了林业行政执法和刑事司法具有多方面衔接的可能。衔接机制的构建正是建立在这一基础之上。“两法衔接”就是行政执法机关将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件依法移交给刑事司法机关，刑事司法机关将刑事司法过程中发现的需要给行政处罚的案件移交给行政执法机关处理的办案协作机制。

    “两法衔接”机制的移送条件以罪与非罪的界限为标准，这看起来简单，实践中却并不好把握。一方面我国刑法对有些犯罪的规定还比较抽象，而实际遇到的案件往往比较复杂，罪与非罪的界限不够明晰；另一方面，林业行政执法机关具有一定的行政自由裁量权，在衔接机制中首先是由林 业行政执法机关来判断行政违法行为是否涉嫌犯罪，由于法律专业素质的欠缺以及个人认识上的差异，对罪与非罪的标准也会有不同的理解，从而造成应当移送而不移送、不应移送却移送的错误。所以林业行政执法当中对移送条件、证据标准难以把握。实际在林业行政执法中，这种标准（罪与非罪）往往因执法者的法律专业知识和文化知识的积累程度不同，判断——罪与非罪，难免有失客观。林业执法者的主观因素起到了决定性的作用。所以当前林业行政执法与林区刑事司法衔接的意义就显得特别重要和深远，当下白水江林区执法都应以这“两法衔接”为精准切入点，方能提高办案质量和效率。

    五、“两法衔接”机制的建立

    林业行政执法与刑事司法衔接机制涉及到多方面的主体，要实现有效衔接，就必须各方主体在职能分工的前提下，打破工作界限，建立符合行政执法与刑事司法要求，安全性高、实用性强、跨部门、跨平台的协同工作机制。

1、合理配置执法资源，形成打击犯罪合力。林业行政执法和林区司法机关都是以《中华人民共和国森林法》为基本法的前提下，进行的执法。因而林业行政执法机关对于是否涉嫌犯罪把握不准或者涉嫌犯罪且案情重大的案件，就应当及时向刑事司法机关通报，并要求其提前介入，参与讨论、共同研究有关案件的定性及其他法律适用问题。平时林业行政执法和林区司法机关之间要加强业务交流和学习，相互总结办案经验，努力提高林业行政执法人员和司法人员的综合素质。

    2、完善“三长”会议制度，提升会议质量。“三长”会议要真正发挥实效，关键要靠制度化，由制度来协调各方主体在其中的角色、作用。“三长”会议应当由处于衔接机制结构中心的检察机关负责组织和主持，由林业行政执法机关、森林公安机关，林区检察院和林区法院各单位主要负责人参加。议题要现实、符合实际工作，对实际工作有指导意义。讨论时敢于面对问题，让本人的议题都出出汗，都下不了台、都不给面子、就事论事、主题明确，提升“三长’会议质量，为长效的“一体化”工作机制提供正能量。

    3、建立林业行政执法机关案件信息沟通机制。在实际工作中,发生的许多林业行政违法案件都是——罪与非罪之间的案件，林业行政执法机关得到的违法信息往往是表象, 如果信息渠道畅通就可能及时将表面上互不关联的现象联系起来, 凸现真相, 准确作出处置反应。构建信息沟通平台，及时反馈处理涉嫌犯罪案件的信息，为后续追究刑事责任的司法机关争取查办良机。

    4、要加大法律宣传力度。林业行政执法部门要加强对群众《森林法》《林业行政处罚法》等相关法律法规的宣传，认识到林地必须经县级以上政府或林业主管部门审核批准，方能征占用林地，否则就属于非法占用林地。非法占用林地是要受到林业行政执法部门处罚，或司法机关追究刑事责任。依法开展以案说法、以案析理活动，紧密结合办理的非法占用林地案件，澄清占用林地中的一些错误认识，使行为人明白合法与非法、违法与犯罪的界限，自觉依法办事。 
    总而言之 ，林业行政执法与刑事司法在执法和监督期间，应统一思想，从有利于打击犯罪的大局出发，加强工作联系和协调配合。万变不离其宗，我们都是姓“林”的，都是为白水江林区生态建设和保护服务的，因此，凡是对白水江林区生态建设有利的 ，我们林业行政执法机关和林区司法机关都应大力支持；凡是对白水江林区生态建设搞破坏的，我们林业行政执法机关和林区司法机关都应统一思想，协调配合的给予严厉打击。